改革“试点”于法有据

改革和法治的关系是全面深化改革和全面依法治国辩证关系的集中体现。过去有观点认为，改革的“破”与法治的“立”存在本质冲突，将“试点”运用在法治建设中是违法的。这种观点是错误的。习近平总书记指出，在法治下推进改革，在改革中完善法治，这就是我们说的改革和法治是两个轮子的含义。全面依法治国是国家治理的一场深刻革命，解决法治领域突出问题，根本途径在于改革。如果完全停留在旧的体制机制框架内，用老办法应对新情况新问题，或者用零敲碎打的方式来修修补补，是解决不了大问题的。必须坚定不移推进法治领域改革，坚决破除束缚全面推进依法治国的体制机制障碍，而“试点”正是缓解改革和法治内在张力的有效举措。

“试点”是在某一领域的改革中先行先试，是体制机制上的创新，需要大胆探索。但试点既不是“法外之地”，更不是“法律禁地”。我国立法法规定，全国人民代表大会及其常务委员会可以根据改革发展的需要，决定就特定事项授权在规定期限和范围内暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定。通过立法机关的授权，赋予在一定范围内突破现行法律的“制度试验”合法性。近年来，立法授权日益成为一项改革决策与立法决策相统一的立法方式。无论是一些领域的先行区示范区建设，农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作，还是最高人民法院在部分地区开展的人民陪审员制度改革试点、最高人民检察院在部分地区开展的公益诉讼试点工作，都是经党中央批准后，由全国人大常委会授权，暂时停止或调整某些法律条款的实施，允许试点地区先行先试，形成能复制、可推广的成功经验和有效制度后，再修改法律。可见，“试点”是贯彻“凡属重大改革都要于法有据”的重要体现。

“试点”中的实践难题

从实践来看，“试点”在实施过程中存在一个方法论层面的难题，即“试点”过程中的制度不协调问题。具体而言，一方面，改革试点地区实施的某些规定与现行法律可能不相符合：在现存的法律法规尚未正式修订或废除之前，地方试点所进行的某些创新制度难免会与现行制度产生冲突，甚至破坏法律的统一性和完整性。同时，在特定地区进行某项新制度的试验，往往会形成试点地区与非试点地区的制度差异。另一方面，针对特定区域、特定人群进行的改革试点，在形式上也可能与一些原则相抵牾。例如在刑事速裁程序和认罪认罚从宽制度的试点过程中，非试点地区的犯罪嫌疑人如果想通过认罪认罚得到从宽处理，却碍于不属于试点地区故无法得到认罪认罚从宽的法律保障，违背了平等原则。当试点过程中的决策或措施与法律的冲突不可避免时，如何既不突破法律红线，又不简单以现行法律没有依据为由迟滞改革，是在法治轨道上全面深化改革必须直面的问题。

确保“试点”在法治轨道上进行

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》强调，改革要于法有据，对于实践条件还不成熟、需要先行先试的，要按照法定程序作出授权。《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》中提出，加强行政程序制度建设，严格规范作出各类行政行为的主体、权限、方式、步骤和时限。这为提升作为改革重要方法的“试点”的法治化水平、确保试点工作稳妥有序，提供了重要依据和准则。

强化对启动“试点”的必要性和合理性论证。“试点”不是随意启动的。一方面，先行先试不得突破宪法和立法法的有关规定，需要依据宪法和立法法的规定得到合法授权，并接受授权机关的备案审查。另一方面，必须事先明确哪些具体方面需要“试”、能够“试”，权衡通过试点实施某项制度改革是否具有必要性和合理性，并在实现试点目的之前提下采取对制度损益最小的试点方案。从实质上说，“试点”至少满足如下条件：第一，具有正当目的；第二，事项具有复杂性，全国性的实施方案尚未成熟，需要积累经验；第三，通过“试点”可以带来较大的预期收益。在开启“试点”之前，应当经过专家论证作出可行性分析报告，并采取多种形式征集民意，如座谈会等，使“试点”方案最大限度反映民意。对可能会给当地民众产生重大影响的，则必须经过听证，将其作为法定的前置程序。

强化制度之间的协调性。制度在兼容与协调的情况下，才能保证整体体系有效、稳定地运作，各种制度安排才能得到有效落实。一方面，“试点”过程中，在具体执法、司法和守法过程中发现某项改革措施与法律相冲突，有关主体应当根据立法法等法律的规定，及时将冲突的问题和相关建议上报相关机关依法加以解决。另一方面，针对某一制度的创新改革，应充分考虑其在推行过程中需要配套推行的措施。例如认罪认罚从宽制度的试点过程，因涉及控辩双方的量刑协商，需要配套刑事案件律师辩护全覆盖试点，以落实被追诉人的权利保障。

构建针对“试点”结果的评估机制。“试点”不能永无止境、遥遥无期，否则就会损害法制统一和权威。对于“试点”，主管部门应当全程跟踪，并作阶段性评估。应当及时对试点改革包括制度创新的实施效果进行评估，评估可采用委托中介机构、问卷调查、开展专题调研、座谈会等方式进行，充分比较试点地区与非试点地区的不同、对比试点前后的情况差异。对成功的经验进行总结，予以推广和复制，最终上升为法律法规，并及时结束试点改革状态。对实施效果不理想甚至错误的制度创新，要及时发现、停止、废止和纠正。